Instrumentos de política urbana são mecanismos para o poder público regular e direcionar a produção de espaço nas cidades

Neste artigo eu inicio uma série sobre instrumentos de política urbana, com o objetivo de explorar o papel que estes instrumentos ocupam na interface entre o planejamento urbano público e o mercado imobiliário. Este texto traz uma introdução conceitual e a apresentação resumida dos instrumentos dos quais trataremos.

Os artigos anteriores compunham uma série sobre a avaliação de imóveis urbanos apresentada como uma aplicação de ciência de dados urbanos. Alguns pontos desta série sobre instrumentos de política urbana servirão como embasamento indireto para os textos subsequentes e mais técnicos daquela série, dada a relação intrínseca que estes instrumentos possuem com a produção da cidade em geral e com o valor dos imóveis mais especificamente. Neste sentido, a ideia é intercalar os textos destas séries.

Instrumentos de política urbana e o Estatuto da Cidade

Sumário do artigo

Introdução

Instrumentos de política urbana são mecanismos que fazem parte do aparato de planejamento e gestão de cidades no Brasil e que permitem que o poder público - municipal principalmente - intervenha sobre o mercado imobiliário das cidades com o objetivo de regular, controlar e direcionar a produção do espaço.

Os instrumentos a que nos referimos são institutos de ordem tributário-financeira e de ordem jurídico-política que estão relacionados ao conceito de função social da cidade e da propriedade urbana, conceito que foi tornado constitucional a partir da Constituição de 1988 (CRFB/1988).

Grosso modo pode-se dizer que a noção de função social da propriedade urbana acrescenta um certo nível de relatividade à ideia de propriedade que, para ser “legítima”, precisa cumprir uma função social.

A função social da propriedade urbana é cumprida, em tese, quando esta atende às exigências de ordenamento da cidade expressas no plano diretor. Os instrumentos de política urbana são os mecanismos através dos quais o poder público municipal pode expressar e fazer cumprir estas exigências, e devem estar previstos no plano diretor.

Conceitualmente, a função social da propriedade não significa limitação ao direito de propriedade, é mais uma mudança de concepção, que “impõe ao proprietário o dever de exercê-la” (GRAU, 2018). Nas palavras de Comparato (1987):

Quando se fala em função social da propriedade, não se indicam as restrições ao uso e gozo dos bens próprios. Estas últimas são limites negativos aos direitos do proprietário. Mas a noção de função, no sentido em que é empregado o termo nesta matéria, significa um poder, mais especificamente, o poder de dar ao objeto da propriedade destino determinado, de vinculá-lo a certo objetivo. O adjetivo social mostra que esse objetivo corresponde ao interesse coletivo e não ao interesse próprio do dominus: o que não significa que não possa haver harmonização entre um e outro. Mas, de qualquer modo, se se está diante de um interesse coletivo, essa função social da propriedade corresponde a um poder-dever do proprietário, sancionável pela ordem jurídica.

Na prática, do ponto de vista dos proprietários e dos agentes do mercado imobiliário, a aplicação dos instrumentos derivados da lógica da função social da propriedade constituem fatores limitantes a serem considerados no aproveitamento de um imóvel. Do ponto de vista do gestor público são ferramentas.

Estatuto da Cidade

No nosso atual aparato legislativo o conceito de função social da propriedade surge da Constituição de 1988. A CRFB/1988 trata da política urbana em seu capítulo II, nos artigos 182 e 183. No parágrafo 4º do artigo 182 são estabelecidos três instrumentos: o parcelamento ou edificação compulsórios, o IPTU progressivo no tempo e a desapropriação com pagamento mediante títulos da dívida pública.

Estes instrumentos têm o uso facultado ao poder público municipal, mediante lei específica para área incluída no plano diretor, e a intenção de induzir que o proprietário de solo urbano não edificado, subutilizado ou não utilizado, que promova seu adequado aproveitamento.

Apenas em 2001 o capítulo II - da política urbana - da CRFB/1988 foram regulamentados pela L 10.257/2001, denominada Estatuto da Cidade.

O Estatuto da Cidade multiplica os instrumentos de política urbana, criando, regulamentando e detalhando uma série deles em seu capítulo II. Na seção I deste capítulo são apresentados os instrumentos de política urbana em geral e ali são listados de forma não exaustiva, além dos instrumentos de planejamento, zoneamento, parcelamento e diretrizes de gestão, uma série de institutos tributário-financeiros (inciso V) e jurídico-políticos (inciso VI).

Na sequência, nas seções II a XII, são apresentados de forma mais detalhada 10 destes instrumentos (eram 11, mas a seção VI, que tratava da concessão de uso especial para fins de moradia foi vetada na publicação do Estatuto da cidade, sendo depois abordada na Medida provisória 2.220/2001).

Instrumentos de política urbana

Nesta parte vamos abordar de forma sucinta os 10 instrumentos de política urbana que são detalhados nas seções II a XII do capítulo II do Estatuto da Cidade.

Estes instrumentos podem ser divididos em três grupos:

  • Os três primeiros: o parcelamento, edificação ou utilização compulsórios, o IPTU progressivo no tempo e a desapropriação com títulos da dívida pública, que são os três instrumentos originais que já estavam explícitos no texto da CRFB/1988, são mecanismos que permitem ao município forçar a utilização de imóveis não utilizados ou subutilizados, no sentido de que cumpram sua função social e, se utilizados, devem ser aplicados em sequência nesta ordem em que são apresentados;

  • O Usucapião especial de imóvel urbano (assim como a concessão especial de uso para fins de moradia, vetada) tem um caráter social e de complemento à política habitacional;

  • Os demais instrumentos podem ser considerados mecanismos mais sofisticados de gestão do espaço urbano e são os que deixam mais entrelaçada a interface entre o planejamento público e o mercado imobiliário.

Parcelamento, edificação ou utilização compulsórios

É um instituto jurídico-político que permite ao poder público municipal determinar o parcelamento, edificação ou utilização compulsórios do solo urbano que não esteja edificado ou utilizado, ou que esteja subutilizado.

Para aplicar o instrumento é necessário uma lei municipal específica para área que esteja incluída no plano diretor, e esta lei deve determinar as condições e prazos do cumprimento desta obrigação (parcelamento, edificação ou utilização) por parte do proprietário. Por subutilizado entende-se o imóvel cujo aproveitamento seja inferior ao mínimo definido no plano diretor ou legislação decorrente.

Os prazos a serem estabelecidos pela lei específica devem ser de no mínimo 1 ano a partir da notificação para ser protocolado um projeto, e de 2 anos a partir da aprovação do projeto para que as obras iniciem, podendo ser maiores conforme a lei e também dividido em etapas conforme o porte do empreendimento.

Este instrumento consiste numa espécie de ultimato do poder público municipal ao proprietário de um imóvel não utilizado ou subutilizado para forçar a sua utilização (e cumprimento de sua função social) antes da aplicação de uma penalidade de fato.

IPTU progressivo no tempo

O Imposto Predial e Territorial Urbano - IPTU é um instituto tributário-financeiro. O IPTU progressivo no tempo é um instrumento subsidiário ao parcelamento, edificação e utilização compulsórios, podendo ser aplicado pelo município caso o proprietário descumpra as determinações do primeiro instrumento.

O IPTU progressivo no tempo tem função extrafiscal, destinada a efetivar a função social da propriedade urbana. Em tese a finalidade não é de arrecadação de receitas para o município.

O instrumento consiste na majoração da alíquota de IPTU para o imóvel pelo prazo de cinco anos consecutivos. Uma lei específica deve determinar o quanto a alíquota deve aumentar a cada ano, sendo limitada ao dobro da alíquota do ano anterior e a 15% ao final.

Depois dos cinco anos, se o imóvel permanecer não utilizado ou subutilizado o município manterá a alíquota máxima e é vedada a concessão de isenções ou anistias.

Desapropriação com pagamento em títulos

É um instituto jurídico-político cuja aplicação é subsidiária à aplicação do IPTU progressivo no tempo (e do parcelamento, edificação e utilização compulsórios, por extensão). O instrumento permite ao município desapropriar o imóvel que permaneça não utilizado ou subutilizado cinco anos após a aplicação do IPTU progressivo no tempo e pagar pela desapropriação com títulos da dívida pública.

Os títulos públicos serão resgatados no prazo de até 10 anos, em prestações anuais, iguais e sucessivas, com correção monetária e juros legais de 6% ao ano.

O valor da indenização deve ser calculado a partir da base de cálculo do IPTU, descontado o valor de eventuais obras realizadas pelo Poder Público na área onde o mesmo se localize após a notificação referente ao primeiro instrumento e não deve computar expectativas de ganhos, lucros cessantes e juros compensatórios.

Depois da desapropriação, o município, por sua vez, terá 5 anos para providenciar o aproveitamento adequado do imóvel, seja diretamente ou através de concessão ou alienação a terceiros.

Não é difícil concluir que estes três instrumentos abordados até aqui servem como uma espécie de poder de dissuasão por parte do poder público em relação aos proprietários no intuito de desincentivar práticas de retenção de imóveis urbanos subutilizados para valorização que geralmente são genericamente definidas como especulação imobiliária.

Tem muito a ser dito a respeito do termo “especulação imobiliária” além do óbvio e raso, pretendo tratar disso mais detidamente em outros textos e séries neste blog, se for de seu interesse, assine nossa newsletter para ser notificado.

Usucapião especial de imóvel urbano

É um instrumento jurídico-político de caráter social que define a transferência da posse de um imóvel urbano para aquele que, não possuindo imóvel, comprovar o uso para moradia de área ou edificação urbana de até 250 m², por cinco anos ininterruptos e sem oposição.

É um tipo especial de usucapião que se concretiza com existência dos requisitos de tempo (5 anos), área (até 250 m²), uso (moradia), não ser o usucapiente proprietário e posse mansa e pacífica. Tem como aspectos peculiares desta forma de usucapião o tempo mínimo exigido, que é menor, e a inexigibilidade da boa-fé.

Quando não for possível identificar os terrenos ocupados pelo possuidor, é possível aplicar o usucapião coletivo urbano. É um instrumento que possibilita a regularização fundiária de favelas, loteamentos e outras ocupações. Somente as áreas urbanas particulares, maiores que 250 m², ocupadas por populações de baixa renda e com posse comum ou coletiva podem ser adquiridas pelo instrumento. O reconhecimento se dá pela sentença de um juiz, que valerá como título para o registro de imóveis, sendo necessário delimitar a fração ideal de terreno para cada possuidor.

Direito de superfície

É um instituto jurídico-político que permite ao proprietário de terreno urbano conceder a outro particular o direito de utilizar o solo, o subsolo ou o espaço aéreo de seu terreno, por tempo determinado ou indeterminado, para que esse outro cumpra os critérios de utilização ou edificação definidos pelo plano diretor.

A concessão do direito de superfície pode ser gratuita ou onerosa e deve se dar por contrato próprio firmado entre as partes e tem por objetivo estimular a utilização de áreas subutilizadas, oferecendo mais uma possibilidade potencialmente vantajosa aos proprietários.

O direito de superfície, em certo sentido, acrescenta um conceito mais amplo ao direito de propriedade. É a propriedade separada do solo.

Direito de preempção

É um instituto jurídico-político que dá ao poder público municipal a preferência na compra de imóvel urbano, que esteja sendo alienado pelo proprietário para outra pessoa, em região definida como prioritária em lei municipal decorrente do Plano Diretor.

Para utilização do instrumento o município deve respeitar o valor de mercado do imóvel e o direito de preempção só pode ser exercido antes de o imóvel ser comercializado entre particulares.

O objetivo da existência do instrumento é permitir ao município a aquisição de terrenos para políticas públicas de diferentes tipos sem a necessidade de medidas drásticas, como a desapropriação.

Para operacionalização do instrumento o proprietário que pretenda alienar seu imóvel deve notificar o município que, no prazo de 30 dias, deve manifestar por escrito sua intenção de adquirir o imóvel nas mesmas condições da proposta apresentada. Se o município não se manifestar no prazo o proprietário fica autorizado a alienar o imóvel para terceiros. Esta alienação deve se dar nas mesmas condições da proposta apresentada inicialmente ao município ou será nula de pleno direito, sendo necessário enviar cópia do instrumento público de alienação do imóvel ao município para comprovar isso.

Outorga Onerosa do Direito de Construir

É um dos mais relevantes institutos jurídico-políticos tratados pelo Estatuto da cidade que possibilita ao município estabelecer no Plano Diretor uma relação entre a área do terreno e a área edificável, o Coeficiente de Aproveitamento Básico - CAB, instituindo uma área-limite de edificação, além da qual só é permitida a edificação mediante contrapartida financeira ao município, até um segundo limite máximo, o Coeficiente de Aproveitamento Máximo - CAM, com valor proporcional ao custo do terreno.

Uma das principais justificativas é que o adensamento a ser provocado pelas edificações obrigam o poder público a incorrer em custos econômicos ou em deseconomias. Neste sentido, o instrumento tem a intenção de permitir o controle das densidades urbanas nas diferentes regiões do município.

O plano diretor poderá fixar CAB único para toda a zona urbana ou diferenciado para áreas específicas. Os critérios para a Outorga Onerosa devem ser definidos por lei municipal, que deve estabelecer a fórmula de cálculo para a cobrança, os casos de isenção e a contrapartida do município.

O instrumento tem como base um conceito anteriormente conhecido como Solo criado (COSTA, 2015), que foi muito discutido na década de 70, quando urbanistas e juristas escreveram um documento chamado Carta de Embu, no qual defenderam a possibilidade de sua introdução por lei municipal, o que acabou se mostrando impossível na época, pois não existia lei federal para disciplinar isto antes do Estatuto da Cidade.

A Outorga Onerosa do Direito de Construir traz um impacto significativo no valor dos imóveis urbanos envolvidos (conforme já mencionado nos artigos anteriores sobre avaliação de imóveis, aqui e aqui) e no mercado imobiliário em si, e nós tratamos especificamente sobre este instrumento em nosso artigo sobre Outorga Onerosa do Direito de Construir.

Operações Urbanas Consorciadas

É um instituto jurídico-político e um dos mais sofisticados instrumentos de política urbana acrescentados ao aparato legislativo brasileiro pelo Estatuto da Cidade.

Consiste em um conjunto de intervenções e medidas coordenadas pelo poder público municipal, com a participação dos proprietários, moradores, usuários permanentes e investidores privados, com o objetivo de alcançar em uma área transformações urbanísticas estruturais, melhorias sociais e a valorização ambiental.

O Plano Diretor deve definir quais áreas são passíveis das operações, que devem ser delimitadas e detalhadas por lei municipal específica. Nas operações urbanas consorciadas podem ser previstas a modificação de índices e características do parcelamento, uso e ocupação do solo e alterações nas normas de edificação, sempre considerando as melhorias urbanísticas, melhorias sociais e o impacto ambiental do empreendimento. (OLBERTZ, 2010)

O plano da operação urbana consorciada é obrigatório, composto por normas, programas e estudos sobre o impacto da operação. Os recursos obtidos pelo poder público municipal são oriundos da contrapartida exigida dos proprietários, usuários e investidores e devem ser aplicados exclusivamente na própria operação.

O Estatuto da cidade também prevê a possibilidade de emissão pelo Poder Público municipal de Certificados de Potencial Adicional Construtivo - CEPAC no âmbito das Operações Urbanas Consorciadas, para obter recursos necessários para executar as obras previstas no plano da operação. Os CEPAC poderão ser alienados em leilão ou utilizados diretamente no pagamento das obras necessárias previstas na operação.

Os CEPAC são títulos mobiliários, e são aplicados a partir dos instrumentos de Outorga Onerosa do Direito de Construir e/ou Outorga Onerosa de Alteração de Uso no contexto de Operações Urbanas Consorciadas, é como se fossem a moeda por meio da qual o potencial construtivo é adquirido através dos instrumentos de Outorga Onerosa.

Grosso modo os CEPAC constituem uma espécie de securitização do potencial construtivo que é detido pelo município e alienável através dos instrumentos de Outorga Onerosa. Através da emissão e leilão dos CEPAC o município pode antecipar recursos que serão utilizados no consumo do potencial construtivo e assim pode planejar melhor as intervenções previstas no plano da operação urbana.

Nós tratamos especificamente sobre este instrumento em nosso artigo sobre Operações Urbanas Consorciadas.

Transferência do direito de construir

O instrumento permite ao município autorizar o proprietário de um imóvel ou lote a alienar ou exercer em outro local o direito de construir previsto nas normas urbanísticas e ainda não utilizado em seu terreno. Uma lei municipal decorrente do plano diretor deve estabelecer as condições relativas à aplicação do instrumento.

É um instituto jurídico-político que, em certo sentido, assim como a Outorga Onerosa do Direito de Construir, também faz parte do conceito de solo criad, uma vez que consiste na possibilidade que teriam os proprietários de terrenos de alienar o seu direito de construir, limitando-se ao coeficiente permitido. Na Carta de Embu temos que o “solo criado será toda edificação acima do coeficiente único, quer envolva ocupação do espaço aéreo, quer a de subsolo.”

Estudo de Impacto de Vizinhança

O Estudo de Impacto de Vizinhança - EIV é um instrumento obrigatório para conceder licenças ou autorizações de construção ou de funcionamento de estabelecimentos para empreendimentos ou atividades definidos pelo Plano Diretor ou por lei municipal dele decorrente.

Nesses casos, é necessário avaliar impactos como a mudança do tráfego e da população do entorno, a existência de equipamentos públicos, os impactos sobre a paisagem ou sobre o patrimônio histórico, ventilação e iluminação, bem como outros critérios definidos pelo município.

Uma lei municipal deve definir quais empreendimentos e atividades privadas ou públicas em área urbana dependerão da elaboração de EIV para obtenção de licenças ou autorizações. Em certo sentido, é um instrumento de participação, uma vez que deve ser dada publicidade ao seu teor e pode questionado pela população residente, que pode impor eventuais obstáculos à instalação de equipamentos que causem impacto negativo.

Conclusão

Estes são os 10 instrumentos de política urbana detalhados no Estatuto da Cidade. A maioria deles constituem ferramentas sofisticadas acrescentadas ao escopo do planejamento e da gestão urbana e serão abordados mais detidamente em artigos subsequentes.

Grande parte dos instrumentos possuem um interface umbilical com o mercado imobiliário e fundam-se na lógica da captura – ou recuperação - da valorização imobiliária, notadamente daquela parte da valorização decorrida de investimentos públicos ou de normas que aumentam o aproveitamento econômico dos imóveis.

Os recursos recuperados podem constituem importante fonte para o financiamento da cidade, ao mesmo tempo que são capazes de atacar a iniquidade, atenuar a especulação imobiliária e reduzir a informalidade urbana.

É intuitivo que tais instrumentos requerem - para que sejam ferramentas eficazes - um conjunto de informações parametrizadas capazes de codificar a cidade em seus potenciais, necessidades e tendências, algo que pode ser genericamente definido com inteligência urbana e que pretendemos abordar, sob diferentes prismas, neste blog.

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