O Porto Maravilha engloba uma série de instrumentos de mercado e de política urbana em seu arranjo institucional e financeiro
Este é o nosso segundo artigo de uma série sobre o Porto Maravilha, que é uma Operação Urbana Consorciada - OUC criada em 2009 com o objetivo de revitalizar a zona portuária do Rio de Janeiro.
Neste texto vamos abordar a estrutura e engenharia financeira e institucional por trás da OUC, os instrumentos utilizados e suas peculiaridades.
No artigo anterior apresentamos as características principais da Operação Urbana Porto Maravilha e o histórico da zona portuária do Rio de Janeiro de forma sucinta até a constituição da OUC.
No artigo Instrumentos de política urbana: O que são Operações Urbanas Consorciadas, da série sobre instrumentos de política urbana, tratamos de Operações Urbanas Consorciadas - OUC, que se trata de um instituto jurídico-político que se pretende orientado à transformação urbanística estrutural, à valorização ambiental e à promoção de melhorias sociais numa determinada área urbana.
Sumário do artigo
Introdução
A OUC da Região do Porto do Rio de Janeiro – Porto Maravilha foi criada pela Lei Complementar nº 101, de 13 de novembro de 2009, que estabeleceu a Área de Especial Interesse Urbanístico – AEIU do Porto do Rio de Janeiro num perímetro que engloba a totalidade dos bairros da Saúde, Gamboa e Santo Cristo, além de parte dos bairros de São Cristóvão, Cidade Nova e centro, com cerca de 5 milhões de metros quadrados. A OUC é executada nos limites desta AEIU, onde os recursos arrecadados com a emissão dos CEPACs devem ser integralmente aplicados a partir do conjunto das intervenções previstas.
Setorização e Potencial Construtivo
Conforme já mencionamos no artigo anterior, a AEIU do Porto foi dividida em setores, com diferentes parâmetros urbanísticos, conforme Figura 01 a seguir.
Figura 01: Imagem aérea do perímetro da OUC Porto Maravilha com a demarcação dos setores
A porção dos setores destinados à utilização dos CEPAC e do potencial construtivo adicional foi dividida em subsetores com diferentes parâmetros de gabarito, taxa de ocupação e Coeficientes de Aproveitamento, conforme Figura 02 a seguir.
Figura 02: Imagem aérea do perímetro da OUC Porto Maravilha com a demarcação dos subsetores
A tabela 01 a seguir apresenta os parâmetros de gabarito (alturma máxima da edificação, em metros e em número de pavimentos), taxa de ocupação (porção máxima do lote que pode ser ocupada), Coeficiente de Aproveitamento Básico - CAB (Área edificada máxima em relação ao tamanho do lote que pode ser construída sem o uso de CEPAC) e Coeficiente de Aproveitamento Máximo - CAM (Área edificada máxima em relação ao tamanho do lote que pode ser construída com o uso de CEPAC) para cada subsetor da OUC. Nos nossos artigos sobre Outorga Onerosa do Direito de Construir - OODC e sobre Operações Urbanas Consorciadas - OUC da série sobre Instrumentos de Política Urbanha tratamos de forma mais detida a respeito do funcionamento destes parâmetros.
| Subsetor | Gabarito | Taxa de Ocupação | CAB | CAM |
|---|---|---|---|---|
| A1 | 15 m - 4 pav. | 70% | 2,8 | 2,8 |
| A2 | 11 m - 3 pav. | 70% | 2,1 | 2,1 |
| A3 | 90 m - 30 pav. | 70% | 1,0 | 8,0 |
| A4 | 9 m – 2 pav. | 70% | 1,0 | 1,4 |
| A5 | 11 m - 3 pav. | 70% | 1,0 | 2,1 |
| B1 | 11 m - 3 pav. | 70% | 2,1 | 2,1 |
| B2 | 11 m - 3 pav. | 70% | 1,0 | 2,1 |
| B3 | 18 m - 6 pav. | 70% | 1,0 | 2,8 |
| B4 | 90 m - 30 pav. | 70% | 1,0 | 8,0 |
| B5 | 60 m – 20 pav. | 50% | 1,0 | 4,2 |
| B6 | 11 m - 3 pav. | 70% | 1,0 | 2,1 |
| C1 | 11 m - 3 pav. | 70% | 2,1 | 2,1 |
| C2 | 120 m – 40 pav. | 50% | 1,0 | 8,0 |
| C3 | 150 m – 50 pav. | 50% | 1,0 | 12,0 |
| C4 | 60 m – 20 pav. | 50% | 1,0 | 4,2 |
| C5 | 11 m – 3 pav. | 70% | 1,0 | 2,1 |
| D1 | 150 m – 50 pav. | 50% | 1,0 | 10,0 |
| D2 | 120 m – 40 pav. | 50% | 1,0 | 8,0 |
| D3 | 60 m – 20 pav. | 50% | 1,0 | 4,2 |
| D4 | 11 m – 3 pav. | 70% | 1,0 | 2,1 |
| E1 | 90 m – 30 pav. | 100% | 1,0 | 11,0 |
| E2 | 120 m – 40 pav. | 50% | 1,0 | 8,0 |
| E3 | 15 m – 5 pav. | 70% | 1,0 | 2,8 |
| E4 | 11 m – 3 pav. | 70% | 1,0 | 2,1 |
| F1 | 7,5 m – 2 pav. | 70% | 1,0 | 1,4 |
| I1 | 11 m - 3 pav. | 70% | 1,0 | 2,1 |
| J1 | 11 m - 3 pav. | 70% | 1,0 | 2,1 |
| M1 | 150 m – 50 pav. | 50% | 1,0 | 12,0 |
| M2 | 150 m – 50 pav. | 50% | 1,0 | 10,0 |
| M3 | 120 m – 40 pav. | 50% | 1,0 | 8,0 |
Tabela 01: Parâmetros dos susetores da OUC Porto Maravilha
Além dos subsetores, a área destinada à utilização dos CEPAC e do potencial construtivo adicional também foi dividida em Faixas de Equivalência, com diferentes fatores de conversão - em m²/CEPAC - entre o consumo efetivo de potencial construtivo adicional e a quantidade de CEPAC correspondente, conforme Figura 03 a seguir.
Figura 03: Imagem aérea do perímetro da OUC Porto Maravilha com a demarcação das Faixas de Equivalência
Cada Faixa de Equivalência possui dois fatores de equivalência em m²/CEPAC, um para áreas não-residenciais e outro para áreas residenciais, conforme Tabela 02 a seguir.
| Faixa de equivalência | Fator para áreas não-residenciais (m²/CEPAC) |
Fator para áreas residenciais (m²/CEPAC) |
|---|---|---|
| A1 | 0,4 | 0,8 |
| B1 | 0,5 | 0,8 |
| B2 | 0,7 | 1,0 |
| B3 | 0,8 | 1,2 |
| C1 | 0,4 | 0,8 |
| C2 | 0,6 | 1,0 |
| C3 | 0,8 | 1,4 |
| D1 | 0,5 | 0,8 |
| D2 | 0,6 | 1,0 |
| D3 | 0,7 | 1,2 |
| D4 | 1,0 | 1,4 |
| E1 | 0,4 | 1,2 |
| F1 | 1,0 | 1,4 |
| I1 | 1,0 | 1,2 |
| J1 | 0,9 | 1,0 |
| M1 | 0,4 | 1,0 |
Tabela 02: Fatores e faixas de equivalência da OUC Porto Maravilha
Os fatores de equivalência variam de 0,4 m²/CEPAC até 1,4 m²/CEPAC. Quanto maior o fator de equivalência mais “barato” é o “preço” da Outorga Onerosa para a determinada faixa e uso, isto é, mais metros quadrados podem ser “adquiridos” com 1 CEPAC. Como pode ser observado, em todas as faixas a Outorga Onerosa para o uso residencial é mais “barata” que a mesma para o uso não-residencial, além da variação que existe entre as faixas.
Arranjo institucional e financeiro
Para orquestrar a Operação Urbana Consorciada da Região do Porto do Rio de Janeiro foi criada, através da Lei Complementar nº 102, de 23 de novembro de 2009, a Companhia de Desenvolvimento Urbano da Região do Porto do Rio de Janeiro - CDURP, sociedade de economia mista pertencente e controlada pelo município do Rio de Janeiro.
Além de ser uma Operação Urbana Consorciada - OUC com Certificados de Potencial Adicional Construtivo - CEPAC e orquestrada por uma Sociedade de Economia Mistra controlada pela prefeitura, o mecanismo encontrado para viabilizar o projeto incluiu uma série de outros instrumentos de política urbana, de gestão pública, do mercado de capitais e do mercado imobiliário, principamente uma Parceria Público Privada - PPP, e Fundos de Investimentos Imobiliários - FII.
À CDURP coube a função de articulação entre órgãos públicos e privados e o gerenciamento da PPP, além de participar da aprovação de empreendimentos imobiliários na AEIU em conjunto com a então Secretaria Municipal de Urbanismo - SMU. A CDURP é quem presta contas da aplicação dos CEPAC à Comissão de Valores Mobiliários - CVM e também tem a função de disponibilizar para o Mercado parte dos terrenos públicos ociosos na AEIU, conduzindo um processo de regularização fundiária de muitos imóveis públicos com documentação predominantemente irregular.
A Operação Urbana Consorciada é efetivamente implantada ao longo dos anos seguintes à publicação das LC 101/2009 e LC 102/2009.
A CDURP começou a operar de fato em janeiro de 2010, a partir de quando iniciou as ações relativas à implantação da Operação Urbana, sobretudo a preparação da consulta pública do Edital de Licitação da PPP, a definição da instituição financeira que coordenaria a emissão dos CEPAC, além de negociações com a União, Estado e Município do Rio de Janeiro acerca dos terrenos que seriam incorporados à OUC, dentre outras atividades.
A Operação Urbana Consorciada da Região do Porto do Rio de Janeiro - Porto Maravilha foi registrada na Comissão de Valores Mobiliários - CVM em dezembro de 2010 e as obras do plano de requalificação tiveram início em junho de 2011.
Instrumentos
CEPAC
Conforme definimos em nosso artigo sobre Operações Urbanas Consorciadas, o CEPAC é um título mobiliário negociável que representa o direito de consumir uma determinada quantidade de potencial adicional de construção, outorgado pelo município, é como se fossem a “moeda” com a qual o potencial construtivo é adquirido através dos instrumentos derivados do solo criado. Os CEPAC são títulos mobiliários emitidos por municípios com base na Instrução CVM 401, de 29 de dezembro de 2003.
Os 6.436.722 Certificados de Potencial Adicional Construtivo - CEPAC, emitidos pelo Município do Rio de Janeiro no âmbito da Operação Urbana Consorciada constituíram a principal fonte dos recursos para o financiamento as obras e serviços no âmbito da Operação Urbana Consorciada.
Fundos de Investimento Imobiliário - FII
Fundo de Investimentos Imobiliários da Região do Porto - FIIRP
O Fundo de Investimentos Imobiliários da Região do Porto - FIIRP foi criado por iniciativa do Município como detentor inicial dos CEPAC emitidos pelo próprio Município e dos terrenos estratégicos integralizados para serem incorporados à OUC.
Em 1º de março de 2011, o Município Rio de Janeiro, emissor dos CEPAC, representado pelo CDURP, adquiriu cotas do Fundo, integralizando-as com a totalidade dos CEPAC emitidos, cujo valor unitário foi de R\$ 545,00.
Em 13 de junho de 2011, foi o FIIRP que realizou a oferta de distribuição secundária dos CEPAC (leilão), em lote único e indivisível.
Os recursos decorrentes da alienação dos CEPAC, a serem recebidos ao longo do tempo pelo fundo, devem ser destinados ao desenvolvimento da OUC Porto Maravilha, através da CDURP.
O FIIRP é administrado pela Caixa Econômica Federal.
Fundo de Investimentos Imobiliários Porto Maravilha - FIIPM
O Fundo de Investimentos Imobiliários Porto Maravilha - FIIPM foi criado como o objetivo de ser o “veículo” de viabilização da Operação Urbana Porto Maravilha, o que era uma exigência do Edital de leilão dos CEPAC.
O FIIPM, que é administrado pela Caixa Econômica Federal, foi constituído com recursos do FGTS, que é cotista do Fundo.
O FIIPM foi o único participante e vencedor do leilão de CEPAC realizado pelo FIIRP em 13 de junho de 2011. Os recursos relativos à alienação dos CEPAC devem ser pagos ao longo do tempo pelo FIIPM ao FIIRP e devem ser destinados pagamento da PPP e desenvolvimento da OUC Porto Maravilha, através da CDURP.
A política de investiumentos do fundo consiste na realização de operações imobiliárias, por meio da aquisição e alienação de bens e direitos que compõem seu patrimônio no âmbito da OUC Porto Maravilha, incluindo imóveis, direitos reais sobre bens imóveis e CEPAC.
Parceria Público Privada - PPP
Para execução das obras e serviços referentes ao plano de requalificação urbana da OUC Porto Maravilha foi realizada, em 2010, uma licitação para contratação, em regime de Parceria Público Privada - PPP, na modalidade Concessão Administrativa, de entidade responsável pela revitalização, operação e manutenção da AEIU da região do Porto do Rio de Janeiro.
A Concessionária Porto Novo, um consórcio formado pelas empreiteiras Odebrecht, OAS e Carioca Christiani-Nielsen Engenharia, foi o vencedor desta licitação.
Em 26 de novembro de 2010 foi assinado o Contrato de PPP firmado entre a CDURP, como Poder Concedente, e a Concessionária Porto Novo, como contratada, na modalidade de Concessão Administrativa, válido pelo período de 15 anos e no valor, à época, de R\$ 7,6 bilhões, a ser pago através dos recursos obtidos no leilão de CEPAC.
A modelagem da PPP ainda incluiu uma gerenciadora, que foi formada pelo consórcio entre as empresas Ecoplan e JHP, contratado pela CDURP com o objetivo de gerenciar e avaliar as obras e serviços do Contrato de PPP, e um agente fiscalizador, que foi a própria Caixa Econômica Federal, contratada pela CDURP de acordo com a Instrução CVM nº 401, uma obrigação decorrente do fato da Operação ser financiada com recursos de CEPAC.
O agente fiscalizador cumpria a função de “verificador independente”, e analisava os relatórios e avaliações da Gerenciadora no sentido de autorizar os pagamentos, pelo FIIRP, dos Documentos de Cobrança emitidos pela Concessionário Porto Novo referentes aos serviços e obras executados no âmbito do contrato de PPP.
Intervenções
Embora tenha um escopo bastante amplo e complexo e tenha sofrido alterações ao longo do tempo, em linhas gerais o conjunto principal de obras incluiu:
- Demolição do elevado da Perimetral;
- Museu de Arte do Rio - MAR;
- Museu do Amanhã;
- Via Binário do Porto e Túnel Rio 450;
- Via Expressa e Túnel Prefeito Marcello Alencar;
- Nova Frente marítima (Orla Conde);
- 70 km de vias reurbanizadas e 650.000 m² de calçadas refeitas;
- 700 km de redes de infraestrutura urbana reconstruídas (água, esgoto, drenagem);
- 17 km de novas ciclovias;
- 15.000 árvores;
Já o conjunto principal de serviços contratados incluiu:
- Conservação e manutenção do sistema viário, áreas verdes e praças;
- Manutenção e reparo de iluminação pública e calçadas;
- Execução de serviços de limpeza urbana;
- Coleta seletiva de lixo;
- Manutenção da rede de drenagem e de galerias universais;
- Manutenção da sinalização de trânsito;
- Instalação e conservação de bicicletários;
- Manutenção e conservação de pontos e monumentos turísticos, históricos e geográficos;
- Atendimento ao cidadão.
A LC 101/2009 também previu que pelo menos 3% dos recursos obtidos com venda dos CEPAC deveriam ser obrigatoriamente investidos na valorização do Patrimônio Cultural Material e Imaterial da área e em programas de desenvolvimento social para moradores e trabalhadores. Este investimento foi materializado principalmente através dos programas Porto Maravilha Cidadão e Porto Maravilha Cultural, dentre outras ações e medidas.
Embora indissociável do Porto Maravilha, o Veículo Leve sobre Trilhos - VLT na verdade não faz parte do contrato de PPP do Porto Maravilha, ainda que conceitualmente faça parte do Plano da Operação Urbana Consorciada, seu traçado (definido por um grupo de trabalho formado pela CDURP e algumas secretarias municiais) de fato integre o projeto urbano da área e a rede tenha a função de integrar da Região Portuária com o centro da cidade e os demais modais de transporte.
O VLT foi incluído no PAC Mobilidade, com investimento de R\$ 500 milhões do governo federal, e fez parte de outra licitação, vencida pela Concessionária VLT Carioca, com a CDURP envolvida em seu planejamento, construção e operação.
Leilão de CEPAC
A LC 101/2009 determinou um estoque de Potencial Adicional Construtivo de 4.089.502 m² e a emissão de 6.436.722 CEPAC, que foram leiloados em lote único, pelo FIIRP, em 13 de junho de 2011, quando a totalidade deste estoque de 6.436.722 CEPAC foi vendido pelo valor unitário de R\$ 545,00 e valor total de aproximadamente R\$ 3,5 bilhões para o único participante do leilão, o Fundo de Investimentos Imobiliários Porto Maravilha – FIIPM, que é administrado pela Caixa Econômica Federal e foi constituído com recursos do FGTS, que é cotista do FIIPM.
Desde então o FIIPM tem negociado os CEPAC em “mercado secundário” junto aos desenvolvedores imobiliários.
O valor unitário de R\$ 545,00 por CEPAC foi definido através de um Estudo de Viabilidade Econômica produzido pela empresa Amaral D’Avila Engenharia de Avaliações, que tomou por base a situação do mercado imobiliário do Rio de Janeiro no ano de 2010.
Como já mencionamos, a Operação Urbana Consorciada – OUC Porto Maravilha possui uma peculiaridade importante em relação às suas antecessoras paulistanas, uma vez que todos os CEPAC emitidos foram leiloados em lote único no início da operação, em 2011. O Edital do leilão CEPAC, todavia, determinou um conjunto de condições e obrigações mais complexas do que um mero “lote único” com preço unitário e total, conforme descrevemos a seguir.
Obrigações e Condições
De forma bastante sucinta, ao adquirir o lote único de CEPAC pelo valor total aproximado, à época, de R\$ 3,5 bilhões, o FIIPM adquiriu também a opção de compra pelo valor aproximado, à época, de R\$ 0,5 bilhão, de um conjunto de imóveis, os chamados terrenos “estratégicos”, dentro do perímetro da AEIU do Porto, a serem disponibilizados pela CDURP e que seriam capazes de “consumir” 60% do total de CEPAC da OUC, ou seja, que seriam capazes de abrigar novas edificações cuja Área Edificada Adicional fosse o equivalente a pelo menos 60% dos 6.436.722 CEPAC.
Adicionalmente, além do preço dos CEPAC (os R\$ 3,5 bilhões) e do preço dos imóveis “estratégicos”, caso exercida a opção de compra (os R\$ 0,5 bilhão), o FIIPM também contraiu a obrigação de pagar um montande adicional denominado Prêmio da Opção de Compra - POC, cujo valor corresponde, a grosso modo, à diferença entre o valor total do contrato de PPP (cerca de R\$ 7,6 bilhões) e o valor devido a título de CEPAC e imóveis, ou seja, aproximadamente R\$ 3,6 bilhões, à época do leilão.
O gráfico 01 a seguir demonstra a relação entre o valor do contrato de PPP firmado entre a CDURP e a Concessionária Porto Novo e os valores devidos pelo FIIPM ao FIIRP como obrigações decorrentes do leilão de CEPAC.
Gráfico 01 - Valor do contrato de PPP e valores do Edital de Leilão de CEPAC da OUC Porto Maravilha
O edital do leilão dos CEPAC não previa um pagamento “à vista”, mas mediante uma série de condições.
De forma resumida, o valor referente ao preço dos CEPAC (os R\$ 3,5 bilhões) deveria ser pago da seguinte maneira:
- 25% como uma espécie de “entrada”, a ser disponibilidado à medida que fossem necessários à PPP, sem nenhuma condição adicional;
- O restante seria pago à medida que a CDURP “disponibilizasse” para serem integralizados no FIIPM, de forma livre e desimpedida, os imóveis estratégicos que fossem capazes de “consumir” pelo menos 60% do total de CEPAC, cuja opção de compra era detida pelo FIIPM;
O valor referente ao preço dos imóveis (os R\$ 0,5 bilhões) seria pago à medida que o FIIPM exercesse a opção de compra de cada terreno estratégico específico, após a disponibilização pela CDURP.
Já o valor referente ao POC (os R\$ 3,6 bilhões), por fim, só seria devido pelo FIIPM após o pagamento integral do preço dos CEPAC e, adicionalmente, à medida que fossem disponiblizados pela CDURP ao FIIPM terrenos estratégicos capazes de consumir pelo menos 75% do total de CEPAC da OUC, ou seja, 15% além do mínimo necessário para que o preço dos CEPAC fossse totalmente devido.
Uma das principais funções da CDURP ao longo dos primeiros anos da OUC (e em certa medida até hoje) consistiu em executar as ações necessárias para adquirir, transferir, realocar, desocupar, regularizar e desembaraçar um conjunto dos terrenos estratégicos no sentido de que fossem disponibilizados ao FIIPM dentro de um cronograma estabelecido entre o fundo e a CDURP - e continuamente renegociado - de modo que os recursos capazes de pagar pelas obras e serviços do contrato de PPP fossem efetivamente disponilizados.
Terrenos Estratégicos
A figura 04 a seguir apresenta o conjunto de terrenos estratégicos, que a CDURP se comprometeu a disponibilizar livres e desimpedidos ao FIIPM para que o valor total do preço dos CEPAC e o valor do POC fossem efetivamente devidos pelo FIIPM ao FIIRP.
Figura 04: Imagem aérea do perímetro da OUC Porto Maravilha com a demarcação dos “terrenos estratégicos”
Os terrenos destacados na figura 04 correspondem ao consumo de cerca de 75% dos CEPAC emitidos, para parte destes imóveis, que correspondem ao consumo de 60% do total dos CEPAC, o FIIPM detinha a opção de compra, adquirida no leilão de CEPAC.
Conclusão
Neste artigo apresentamos de forma sucinta a estrutura e a engenharia financeira e institucional por trás da Operação Urbana, os instrumentos utilizados e suas peculiaridades.
Em textos subsequentes desta série abordaremos de forma mais detida outros aspectos deste complexo projeto ainda em curso, tais como: a característica peculiar e as consequências do seu leilão de CEPAC em lote único; características do projeto urbano da OUC e das intervenções planejadas e realizadas; além de análises e reflexões sob diferentes prismas.
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