Porto Maravilha é uma Operação Urbana Consorciada em curso desde 2009 com o objetivo de revitalizar a Zona Portuária do Rio
No artigo Instrumentos de política urbana: O que são Operações Urbanas Consorciadas, o terceiro de nossa série sobre instrumentos de política urbana, tratamos de Operações Urbanas Consorciadas - OUC, que se trata de um instituto jurídico-político que se pretende orientado à transformação urbanística estrutural, à valorização ambiental e à promoção de melhorias sociais numa determinada área urbana.
Este texto é o nosso primeiro artigo de uma série sobre o Porto Maravilha, que é uma Operação Urbana Consorciada criada em 2009 com o objetivo de revitalizar a Zona Portuária do Rio de Janeiro, e foi umas das principais marcas da primeira passagem do novamente atual prefeito Eduardo Paes pela prefeitura do Rio de Janeiro.
Neste artigo vamos apresentar as características principais da Operação Urbana Porto Maravilha e o histórico da Zona Portuária do Rio de Janeiro de forma sucinta até a constituição da OUC.
Sumário do artigo
Introdução
A OUC da Região do Porto do Rio de Janeiro – Porto Maravilha foi criada pela Lei Complementar nº 101, de 13 de novembro de 2009, que estabeleceu a Área de Especial Interesse Urbanístico – AEIU do Porto do Rio de Janeiro num perímetro que engloba a totalidade dos bairros da Saúde, Gamboa e Santo Cristo, além de parte dos bairros de São Cristóvão, Cidade Nova e centro, com cerca de 5 milhões de metros quadrados.
A LC 101/2009 também determinou um estoque de Potencial Adicional Construtivo de 4.089.502 m² e a emissão de 6.436.722 CEPAC, que foram leiloados em lote único e adquiridos pelo Fundo de Investimentos Imobiliários Porto Maravilha – FIIPM, administrado pela Caixa Econômica Federal, que desde então tem negociado os Certificados em mercado secundário junto aos desenvolvedores imobiliários.
A AEIU do Porto foi dividida em setores e subsetores, com diferentes parâmetros urbanísticos, conforme Figura 01 a seguir.
Figura 01: Imagem aérea do perímetro da OUC Porto Maravilha com a demarcação dos setores
Para orquestrar a Operação Urbana Consorciada da Região do Porto do Rio de Janeiro foi criada, através da Lei Complementar nº 102, de 23 de novembro de 2009, a Companhia de Desenvolvimento Urbano da Região do Porto do Rio de Janeiro - CDURP, sociedade de economia mista pertencente ao município do Rio de Janeiro, seguindo a tendência global da condução dos projetos de longo prazo por agências de desenvolvimento (LLORENS, 2001), o que em tese permite maior agilidade e flexibilidade na sua condução.
O Porto Maravilha é a maior Operação Urbana Consorciada no Brasil considerando a quantidade de CEPAC emitidos e o potencial adicional construtivo. Para ela foi desenhada uma modelagem jurídica, financeira e institucional com o objetivo de atacar a questão da reabilitação urbana da área do Porto do Rio de forma mais consistente que as tentativas predecessoras de recuperar a mesma área.
Peculiaridade
A Operação Urbana Consorciada – OUC Porto Maravilha possui uma peculiaridade importante em relação às suas antecessoras paulistanas, todos os CEPAC emitidos foram leiloados em lote único no início da operação, em 2011.
Por um lado, isto permitiu que grande parte do projeto urbano previsto fosse executado independentemente das condições de mercado que se seguiram, por outro lado isto privou a OUC de uma parametrização natural pelo mercado na precificação de seus CEPAC, como ocorre com os leilões em sequência de lotes divididos de CEAPC nas OUC da cidade de São Paulo, que inauguraram e consolidaram o modelo de Operação Urbana Consorciada no Brasil.
Tal privação permitiu ao proprietário dos CEPAC adquiridos em lote único, o Fundo de Investimentos Imobiliários Porto Maravilha – FIIPM, determinar unilateralmente o seu preço. Determinado pelo FIIPM, o preço de referência dos CEPAC do Porto Maravilha, informado em demonstrativos financeiros conforme os regulamentos da CVM, variou bastante e variou de forma bastante diversa dos preços do mercado imobiliário.
Negociado quase que exclusivamente diretamente com os desenvolvedores e investidores interessados, até o final de 2020 apenas 8,9% dos CEPAC emitidos haviam sido efetivamente consumidos. Vamos abordar mais detidamente estes aspectos financeiros e institucionais em artigos subsequentes desta série. Acompanhem.
Zona Portuária do Rio de Janeiro
A área conhecida como Zona Portuária do Rio de Janeiro corresponde basicamente aos bairros históricos da Gamboa, Saúde e Santo Cristo (a região do Caju só foi incorporada ao porto após sua expansão e modernização já no meio do século XX).
Estes 3 bairros se formaram no início da ocupação urbana do Rio de Janeiro, diretamente atrelados ao desenvolvimento do núcleo original, próximo à atual Praça XV de Novembro. Trata-se de uma área de expansão natural do centro da cidade.
Os bairros portuários receberam desde o princípio as camadas mais carentes da população e, após 1808 com a chegada da família real portuguesa, a zona portuária também foi destino de atividades indesejáveis, como o comércio de escravos.
Devido às suas condições geográficas favoráveis, a região conhecida como Prainha, que corresponde aproximadamente à atual praça Mauá aos pés do Morro da Conceição e ao contorno da atual Rua Sacadura Cabral e Largo de São Francisco da Prainha, recebeu atividades portuárias desde o período colonial.
A expansão das atividades portuárias levou à especialização do território destas enseadas dotadas de bons ancoradouros e diversos trapiches que se estabeleceram no decorrer do século XVIII. O Cais do Valongo se tornou o polo central do comércio de escravos a partir da transferência do mercado negreiro da área central da cidade para lá.
Aos poucos a área recebeu melhorias urbanas, tais como o aterro de mangues para ampliação das áreas secas e a abertura de ruas para facilitar as condições de tráfego no entorno do mercado de escravos, como por exemplo a Rua do Livramento, que passou a ligar a Saúde ao bairro da Gamboa e permitiu a ocupação desta nova área. Estes bairros foram sendo progressivamente procurados por uma população mais pobre, sobretudo devido à proximidade com o Centro, de modo que a ocupação residencial, principalmente nos morros da área, assumiu as feições que vemos hoje, uma urbanização desenvolvida em encostas com ladeiras, escadarias e becos.
Com a implantação das linhas ferroviárias a partir da década de 1870 a região ficou confinada entre os antigos cais e as novas ferrovias, com seus acessos internos se desenvolvendo somente através dos contornos do Morro da Providência entre os Morros do Pinto e da Conceição, de modo que a Zona Portuária do Rio de Janeiro se desenvolvia de forma quase ilhada em relação ao restante do núcleo urbano, o que pode ter contribuído para um estigma marginal e desvalorizado.
Até o século XIX as atividades portuárias eram desenvolvidas sobre um complexo de unidades independentes que compreendia diversas ilhas da Baía de Guanabara, pequenas docas, trapiches e alguns complexos privados. Uma estrutura descentralizada que era, em sua maior parte, incapaz de receber grandes navios.
No final do século XIX a área em torno do atual Morro do Pinto foi aterrada (com material proveniente do desmonte do Morro do Senado), unindo ao continente a antiga ilha das Moças (onde hoje está a rodoviária Novo Rio) e a ilha dos Melões, fazendo com que desaparecessem definitivamente a Praia Formosa, a Praia das Palmeiras e o Saco do Alferes e criando o canal do Mangue (no eixo do que viria a ser a Av. Francisco Bicalho e parte da Av. Presidente Vargas). E então, no início do séxulo XX, durante o período das reformas do prefeito Pereira Passos, o novo complexo portuário foi construído sobre um novo e grande aterro que criou uma frente marítima retificada desde o canal do Mangue até a atual Praça Mauá.
Dentro do plano de reformas que atingiram as regiões central e portuária também faziam parte as avenidas Central (atual Avenida Rio Branco), Francisco Bicalho e Rodrigues Alves, estas últimas construídas sobre os aterros iniciados ao final do século XIX e foram projetadas como as principais vias de ligação do porto e para o escoamento de cargas. A Figura 02 mostra estes aterros que constituíram o novo porto e que correspondem à atual configuração da área sobrepostos à sua geografia original.
Figura 02: Aterros para o novo complexo portuário construído no início do século XX sobrepostos à geografia original da área
A extensa faixa de solo criada com o aterro destinado à construção do complexo portuário foi utilizada para a implantação de edificações de uso comercial, industrial e logístico, com atividades majoritariamente ligadas ao porto, além de órgãos publicos que vieram a se instalar ali ao longo dos anos.
A região portuária experimentou um período de desenvolvimento após a abertura do novo porto e de todo o complexo portuário instalado na área retroportuária. Todavia, sem áreas destinadas à construção de moradias, a região portuária viu o aumento e a consolidação de sua população nas áreas e arredores dos Morros da Conceição, Providência e Pinto e, em certo sentido, os bairros portuários sempre permaneceram à margem da cidade, mesmo durante o período de maior dinamismo da atividade portuária naquele local.
Além disso, a partir das desapropriações geradas pelas grandes obras de Pereira Passos, sobretudo a abertura da Avenida Central (atual Avenida Rio Branco) e a remoção dos cortiços, os morros situados no centro da cidade, como a Providência e outros, passaram a ser rapidamente ocupados, dando “origem” às Favelas, como tipologia habitacional e urbana marcante até hoje no Rio de Janeiro. O Morro da Providência, a barreira física entre os bairros portuários e a área central, é normalmente tido como a “primeira favela”, tendo sua ocupação vinculada à remoção do Cortiço Cabeça de Porco e ao retorno de soldados da Guerra de Canudos, onde a “favela” era o tipo de vegetação existente na área sertaneja dos combates, que se instalariam nas encontas deste morro, esperando por “providências” do Ministério da Guerra, localizado a seus pés.
Posteriormente, seguindo uma tendência global, o porto foi substituindo suas operações tradicionais a granel por um novo sistema de contêineres e guindastes, o que passou a requerer uma nova área, mais ampla e desimpedida. E então aos poucos a maior parte das operações portuárias foi sendo transferida da histórica região portuária para a área do Caju e, consequentemente, muitos armazéns e galpões foram esvaziados e abandonados. Neste mesmo período o sistema ferroviário da zona portuária foi sucateado, substituído pela logística rodoviária.
Após a metade do séxulo XX, devido ao impulso rodoviarista, por ser uma extensão natural do Centro da cidade e por estar situada entre este e as zonas Norte e Oeste, a região portuária recebeu a construção de novas vias: a Av. Presidente Vargas, na ligação com a Radial Oeste; o eixo da Av. Professor Pereira Reis e Viaduto São Sebastião, para a ligação expressa com a Zona Sul e, a mais impactante de todas, o Elevado da Avenida Perimetral, atravessando a Zona Portuária de ponta a ponta sobre a Av. Rodrigues Alves e Praça Mauá e estendendo-se além da Praça XV, ligando a Av. Brasil (e a ponte Rio-Niterói, posteriormente) ao aterro do Flamengo.
Este conjunto de intervenções, somado ao esvaziamento portuário e ao isolamento em relação ao restante do núcleo urbano, acabou transformando a zona portuária em um mero local de passagem. A maior parte dos equipamentos e instalações que antes serviam ao porto foram abandonados, restando ao local o papel de abrigar terminais rodoviários, garagens de ônibus, estacionamentos de caminhões e barracões de Escolas de Samba.
Tentativas de recuperação
A partir dos anos 1980 e 1990 surgem estratégias para a revitalização da área central e também da Zona Portuária do Rio de Janeiro atreladas a um contexto de fortalecimento das cidades em captar investimentos, seduzidas pela ideia de um cenário carregado de significados culturais capaz de construir a imagem de cidade ao mesmo tempo histórica e contemporânea.
Nem sempre eficazes, estas tentativas e projetos trazem as congruências e incongruências dos esforços do poder público em responder aos dilemas colocados. Deste período, no Rio de Janeiro, podem ser destacados o Corredor Cultural, o Projeto SAGAS, o Teleporto e as primeiras tentativas de revitalização da Zona Portuária.
A primeira ação dentro do perímetro da Zona Portuária, e dentro do bojo da criação das Áreas de Proteção do Ambiente Cultural - APAC, foi a instituição, em 1987, da APAC SAGAS (que significa SAúde, GAmboa e Santo Cristo). A APAC foi delimitada pelas áreas resultantes das ocupações iniciais nos morros da região, transformou importantes conjuntos arquitetônicos em bens tombados e preservados e tentou chamar a atenção para a existência e a importância histórica da região portuária.
Inspirada por outras metrópoles globais, que ao longo dos anos 1990 adotaram políticas para recuperar suas áreas portuárias dentro de um novo contexto de uso e ocupação, a Prefeitura do Rio de Janeiro incumbiu o Instituto Pereira Passos - IPP da missão de planejar a reestruturação e requalificação de sua região portuária.
É óbvio destacar o exemplo de Barcelona, que aproveitou o mote da realização dos Jogos Olímpicos de 1992 para reurbanizar e reocupar a grande região costeira do Port Vell e da Barceloneta, e o exemplo de Buenos Aires com o Puerto Madero, que foram experiências notáveis que inspiraram os urbanistas cariocas do IPP nos primeiros esboços do que viria a ser o planejamento do Porto Maravilha.
Viabilidade para uma OUC
A área retroportuária do Porto do Rio de Janeiro foi construída especificamente para atender ao funcionamento do porto e também para abrigar alguns equipamentos públicos de grande porte. A transferência da maior parte das operações portuárias para a ponta do Cajú em conujunto com transferência da capital federal para Brasília resultou no abandono concomitante dos imóveis que serviam ao porto e ao governo, deixando a região portuária com grandes extensões territoriais de imóveis públicos vazios ou subutilizados.
Na figura 03 podemos observar as grandes extensões dos imóveis de titularidade pública existentes na região portuária em 2010. E como também podemos notar, a maior parte destes terrenos localizam-se nas áreas dos aterros feitos entre o fim do século XIX e início do século XX para a construção do então novo complexo portuário, conforme figura 02.
Figura 03: Terrenos públicos na Zona Portuária no início da OUC Porto Maravilha
Esta particularidade favorecia o planejamento de um novo uso para a região, já que a titularidade pública das terras evitaria desgastes com entes privados, além de custos com desapropriações ou negociações. Mais que isto, estes terrenos acabariam por financiar as obras de recuperação, como veremos mais adiante neste artigo e, principalmente, nos artigos seguintes.
Além disso, não havia disponibilidade de novas áreas na região central que pudessem absorver a demanda de empreendimentos que se desenhava com o curto período de reaquecimento da economia brasileira na primeira década do século XXI.
Neste sentido, esta área de propriedade majoritariamente pública, esvaziada, degradada e subutilizada da Zona Portuária, pronta para ser reocupada, favorecia a viabilidade economica da requalificação da região portuária como área disponível para novos usos urbanos baseados em uma nova ocupação imobiliária.
No ano de 2008, com a eleição do prefeito Eduardo Paes, ocorreu uma situação até então inédita para os poderes executivos no Rio de Janeiro: o alinhamento político das esferas Municipal, Estadual e Federal, o que criuou bases para os acordos políticos e fundiários necessários para o reordenamento do território. Na mesma época, o Rio de Janeiro passou a ter os holofotes apontados para si. A cidade viria a sediar as operações de exploração de petróleo do Pré-Sal, além de estar se preparando para sediar eventos internacionais de grande porte, notadamente a Copa do Mundo de Futebol de 2014 e os Jogos Olímpicos de 2016.
Neste contexto, o mecanismo encontrado para viabilizar o projeto incluiu uma série de instrumentos de política urbana, de gestão pública, do mercado de capitais e do mercado imobiliário, tais como uma Parceria Público Privada - PPP, Fundos de Investimentos Imobiliários, Outorga Onerosa do Direito de Construir, etc, consolidados sob a forma de uma Operação Urbana Consorciada.
Operação Urbana Consociada Porto Maravilha
Embora tenha sido criada em novembro de 2009 pela LC 101/2009, a Operação Urbana Consorciada da Região do Porto do Rio de Janeiro - Porto Maravilha é efetivamente implantada ao longo dos anos seguintes.
A CDURP, empresa criada pela LC 102/2009 para orquestrar a OUC, começou a operar em janeiro de 2010, com a posse de sua diretoria, a partir de quando iniciou as ações relativas à implantação da Operação Urbana, tais como a preparação da consulta pública do Edital de Licitação da PPP; a definição da instituição financeira que coordenaria a emissão de CEPAC, negociações com a União, Estado e Município do Rio de Janeiro acerca dos terrenos que seriam incorporados à OUC, dentre outras atividades.
A Operação Urbana Consorciada da Região do Porto do Rio de Janeiro - Porto Maravilha foi registrada na Comissão de Valores Mobiliários - CVM em dezembro de 2010. O leilão dos CEPAC foi realizado em 13 de junho de 2011, com a venda da totalidade do estoque de 6.436.722 CEPAC pelo valor unitário de R\$ 545,00 e valor total de aproximadamente R\$ 3,5 bilhões. O vencedor do leilão foi o Fundo de Investimentos Imobiliários Porto Maravilha - FIIPM, que é administrado pela Caixa Econômica Federal e foi constituído com recursos do FGTS, que é cotista do Fundo.
A figura 04 nos mostra a área destinada à utilização dos 6.436.722 CEPAC emitidos para edificação do potencial adicional construtivo de 4.089.502 m². Como é fácil notar, esta área coincide quase perfeitamente com a concentração de terrenos públicos subutilizados conforme observado na figura 03 e, também, como a área dos aterros construídos entre o fim do século XIX e início do século XX (figura 02).
Figura 04: Subsetores da OUC Porto Maravilha passíveis de utilização de CEPAC
As obras do plano urbano de revitalização da área tiveram início em junho de 2011.
Conclusão
Neste artigo apresentamos os dados e características principais da Operação Urbana Consorciada Porto Maravilha e um pequeno histório da Zona Portuária do Rio de Janeiro até a constituição da OUC.
Em textos subsequentes desta série abordaremos de forma mais detida diferentes aspectos deste complexo projeto ainda em curso, tais como: a sua engenharia financeira e insitucional; a característica peculiar do seu leilão de CEPAC em lote único; características do projeto urbano da OUC e das intervenções planejadas e realizadas; além de análises e reflexões sob diferentes prismas.
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